IMPLIKASI HUKUM TERHADAP PERATURAN DAERAH
YANG BERTENTANGAN DENGAN
PERATURAN PER-UNDANG-UNDANGAN YANG LEBIH TINGGI
Oleh : A. A. Oka Mahendra, SH
I. PENDAHULUAN
Pertama-tama saya menyampaikan penghargaan kepada Dewan Pengurus Nasional Asosiasi Pengusaha Indonesia atas penyelenggaraan Diskusi Interaktif dengan Jaminan Sosial Tenaga Kerja – Pergub No: 82 Tahun 2006 versus UU Nomor 2 Tahun 1992 jo UU Nomor 3 Tahun 1992
Saya dengan senang hati memenuhi permintaan DPN APINDO agar saya bersedia menjadi salah seorang narasumber, dengan alasan sebagai berikut :
1. DPN APINDO memilih jalur dialog untuk mencari solusi terhadap permasalahan hukum yang dihadapi oleh kalangan pengusaha.
2. Diskusi interaktif sekarang ini yang melibatkan pakar hukum, pakar dan praktisi Jaminan Sosial Tenaga Kerja dan pengusaha diharapkan menjadi jembatan penghubung antara pembuat kebijakan dengan pelaku ekonomi dan masyarakat luas termasuk didalamnya kalangan intelektual dan praktisi hukum.
Saya berharap pemikiran yang berkembang dalam diskusi ini bukan saja didengar oleh para pengambil keputusan di lingkungan Pemerintah Daerah DKI Jakarta, tetapi juga dijadikan masukan dalam proses pengambilan keputusan.
Sebab keputusan yang diambil dengan memperlihatkan partisipasi publik akan mencapai sasaran sebagai berikut :
a. Menampilkan kebijakan yang berkualitas;
b. Memberikan peluang keberhasilan pelaksanaannya;
c. Memperkuat legitimasi proses pengambilan keputusan dan hasil-hasilnya;
d. Meningkatkan pemenuhannya secara sukarela;
e. Meningkatkan jangkauan bentuk kerjasama dengan masyarakat.
Pada kesempatan ini saya diminta menyajikan pokok bahasan ”Implikasi Hukum Bagi Peraturan Daerah Yang Melampaui Undang-undang”
Pokok bahasan tersebut saya modifikasi menjadi : ”Implikasi Hukum Terhadap Peraturan Daerah Yang Bertentangan Degan Peraturan Perundang-undangan yang Lebih Tinggi” dengan alasan bahwa menurut penjelasan Pasal 7 ayat (5) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang antara lain menentukan: ”Penjenjangan setiap jenis Peraturan Perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundangan yang lebih tinggi”
Hal senada juga dikemukakan dalam Pasal 136 ayat (4) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah yang menentukan : “Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan / atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi “
Makalah ini disusun dengan sistematika sebagai berikut:
I. Pendahuluan, sebagaimana telah diuraikan diatas.
II. Kedudukan Peraturan Daerah Dalam Hierarki Peraturan Perundang-undangan.
III. Asas Pembentukan dan Materi Muatan Peraturan Daerah.
IV. Implikasi Hukum Terhadap Peraturan Daerah yang Bertentangan Dengan Peraturan Perundang-undangan Yang Lebih Tinggi.
V. Penutup.
II. KEDUDUKAN PERATURAN DAERAH DALAM HIERARKI PERATURAN PER-UNDANG-UNDANGAN
Dalam Negara hukum yang mengikuti tradisi Civil law, seperti halnya Negara R.I, Peraturan Perundang-undangan mempunyai peranan yang sangat penting dalam penyelenggaraan negara agar kehidupan bermasyarakat dan bernegara dapat berjalan secara tertib dan teratur karena adanya kepastian hukum, terpenuhinya rasa keadilan dalam rangka mewujudkan kesejahteraan bersama
Peraturan Perundang-undangan disusun secara hierarkis, berjenjang dari yang tertinggi sampai dengan yang terendah. Kekuatan Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan kedudukannya dalam hierarki
Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-undangan dapat digambarkan sebagai berikut:
Undang-undang Dasar Negara R.I Tahun 1945 berada pada puncak piramid atau dengan kata lain kedudukan UUD Negara R.I Tahun 1945 pada hierarki Peraturan Perundang-undangan pada jenjang tertinggi, karena UUD Negara R.I Tahun 1945 memuat hukum dasar negara yang merupakan sumber hukum bagi pembentukan Peraturan Perundang-undangan dibawah UUD
Dibawah UUD Negara R.I Tahun 1945 adalah Undang-undang/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang.
Materi muatan undang-undang berisi hal–hal yang:
a.Mengatur lebih lanjut ketentuan UUD Negara R.I Tahun 1945 yang meliputi:
1. Hak asasi Manusia;
2. Hak dan Kewajiban warga Negara;
3. Pelaksanaan dan penegakkan kedaulatan negara serta pembagian kekuasaan negara;
4. Wilayah negara dan pembagian daerah;
5. Kewarganegaraan dan kependudukan;
6. Keuangan negara.
b.Diperintahkan oleh suatu Undang-undang untuk diatur dengan Undang-undang
Materi muatan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perppu) sama dengan materi muatan Undang-undang
Dibawah undang-undang / Perppu, adalah Peraturan Pemerintah. Materi muatan Peraturan Pemerintah berisi materi untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya . Materi muatan yang diatur dalam Peraturan Pemerintah tidak boleh menyimpang dari materi yang diatur dalam undang-undang yang bersangkutan
Pada jenjang berikutnya dibawah Peraturan Pemerintah adalah Peraturan Presiden. Materi muatan Peraturan Presiden berisi materi yang diperintahkan oleh undang-undang atau materi untuk melaksanakan peraturan pemerintah .
Pertanyaan yuridis yang timbul ialah apakah kedudukan Peraturan Presiden yang mengatur materi muatan yang diperintahkan oleh undang-undang berada dibawah Peraturan Pemerintah yang berisi materi untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya?
Undang-undang Nomor 10 tahun 2004 memang menempatkan Peraturan Presiden pada jenjang dibawah Peraturan Pemerintah. Undang-undang tidak membedakan kedudukan peraturan presiden yang berisi materi yang diperintahkan oleh undang-undang dengan yang berisi materi untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah. Penjelasan Pasal 11 hanya mengemukakan sebagai berikut:
”Sesuai dengan kedudukan, Presiden menurut Undang-undang Dasar Negara R.I Tahun 1945, Peraturan Presiden yaitu Peraturan adalah dibuat oleh Presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan negara sebagai atribusi dari Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara R.I Tahun 1945. Peraturan Presiden dibentuk untuk menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut perintah Undang-undang atau Peraturan Pemerintah baik secara tegas maupun tidak tegas diperintahkan pembentukannya ”
Pertanyaan tersebut diatas kiranya cukup menarik untuk dibahas tersendiri oleh para pakar hukum terutama pakar hukum tata negara dalam sebuah seminar yang diadakan khusus untuk itu.
Sekarang yang perlu dibahas adalah dimana kedudukan Peraturan Daerah dalam hierarki Peraturan Perundang-undangan?
Sebelum menjawab pertanyaan tersebut terlebih dahulu perlu dikemukakan apa yang dimaksud dengan Peraturan Daerah
Peraturan Daerah menurut Undang-undang Nomor 10 tahun 2004 adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh DPRD dengan persetujuan bersama Kepala Daerah. Sedangkan menurut Undang-undang Nomor 32 tahun 2004, peraturan daerah selanjutnya disebut Perda adalah peraturan daerah provinsi dan / atau peraturan Daerah kabupaten / kota.
Pasal 7 ayat (2) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tidak konsisiten dengan pengertian Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud oleh kedua Undang-undang tersebut, karena peraturan desa/peraturan yang setingkat dimasukan sebagai salah satu jenis Peraturan Daerah.
Peraturan Desa/peraturan yang setingkat perdefinisi tidak tepat dimasukkan kedalam jenis Peraturan Daerah sebab peraturan desa/peraturan yang setingkat adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibuat oleh Badan Perwakilan Desa atau nama lainnya bersama dengan Kepala Desa atau nama lainnya.
Demikian pula dilihat dari materi muatannya Peraturan Daerah memuat seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah, dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
Sedangkan materi muatan peraturan desa / yang setingkat adalah seluruh materi dalam rangka penyelenggaraan urusan desa atau yang setingkat serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi
Kedudukan Peraturan Daerah dalam hieraki Peraturan Perundang-undangan berada pada jenjang yang paling bawah.
Undang – undang Nomor 32 Tahun 2004 menentukan Peraturan Daerah dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan / atau Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
Yang dimaksud dengan ” bertentangan dengan kepentingan umum ” dalam ketentuan ini adalah kebijakan yang berakibat terganggunya kerukunan antar warga masyarakat, terganggunya pelayanan umum, dan terganggunya ketentraman/ketertiban umum serta kebijakan yang bersifat diskriminatif.
Keberlakuan Peraturan Daerah secara yuridis apabila pembentukannya bersumber kepada Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. Dengan kata lain pembentukan Peraturan Daerah harus berdasarkan pendelegasian dari Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. Hal ini sejalan dengan pendapat Hans Kelsen yang menyatakan suatu norma hukum dari negara manapun selalu berlapis-lapis dan berjenjang, dimana norma yang dibawah berlaku, berdasar dan bersumber pada norma yang lebih tinggi sampai norma yang tertinggi yang disebut norma dasar.
Permasalahan berikutnya ialah dimanakah letak Peraturan Gubernur dalam hierarki Peraturan Perundang-undangan?
Peraturan Gubernur menurut Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 termasuk dalam jenis Peraturan Perundang-undangan selain yang tercantum dalam jenis dan hierarki sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004. Keberadaan Peraturan Gubernur diakui dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
III.ASAS-ASAS PEMBENTUKAN DAN MATERI MUATAN PERDA
Undang-undang menentukan bahwa Peraturan Daerah dibentuk berdasarkan asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang meliputi :
a. Kejelasan tujuan;
b. Kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat;
c. Kesesuaian antara jenis dan materi muatan;
d. Dapat dilaksanakan;
e. Kedayagunaan dan kehasilgunaan;
f. Kejelasan rumusan dan;
g. Keterbukaan.
Selanjutnya ditentukan materi muatan Peraturan Daerah mengandung asas :
a. Pengayoman;
b. Kemanusiaan;
c. Kebangsaan;
d. Kekeluargaan;
e. Bhineka tunggal ika;
f. Keadilan;
g. Kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan;
h. Ketertiban dan kepastian hukum, dan / atau;
i. Keseimbangan, keserasian dan keselarasan.
Selain asas tersebut diatas Peraturan Daerah dapat memuat asas lain sesuai dengan substansi Peraturan Daerah yang bersangkutan.
Asas pembentukan berkaitan dengan proses pembentukannya, sedangkan asas materi muatan berkaitan dengan isi yang terkandung dalam Peraturan Daerah. Dengan menerapkan asas tersebut secara konsisten diharapkan dapat dihasilkan Peraturan Daerah yang aspiratif dan bermanfaat .
Suatu kaedah hukum termasuk Peraturan Daerah dapat melaksanakan fungsinya untuk memberikan kepastian dalam hukum (certainty ; zekerheid) dan memberikan kesebandingan dalam hukum (equity ; bilijkheid ; evenredigheid), apabila memenuhi ketiga unsur validitasnya yaitu berlakunya secara yuridis, sosiologis dan filosofis. Sebab, apabila suatu kaedah hukum hanya valid secara yuridis berlaku, maka kaedah hukum tersebut merupakan suatu kaedah yang mati (dode regel). Kalau kaedah hukum hanya valid secara sosiologis, maka kaedah hukum yang bersangkutan menjadi aturan pemaksa (dwang maatregel). Akhirnya, apabila suatu kaidah hukum hanya valid secara filosofis, maka kaedah hukum tersebut hanya boleh disebut sebagai kaedah hukum yang diharapkan atau dicita-citakan (Ius Constituendum)
IV. IMPLIKASI HUKUM TERHADAP PERDA YANG BERTENTANGAN DENGAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN YANG LEBIH TINGGI
Pada bagian ini marilah kita bahas implikasi hukum terhadap Peraturan Daerah yang bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. Terhadap masalah ini ada 2 jawaban berdasarkan undang-undang sebagai berikut:
1. Peraturan Daerah yang bersangkutan dapat dibatalkan oleh Pemerintah.
Prosedur pembatalannya dapat dikemukakan secara garis besar sebagai berikut :
a. Peraturan Daerah disampaikan kepada Pemerintah paling lambat 7 hari setelah ditetapkan.
b. Peraturan Daerah sebagaimana tersebut diatas yang bertentangan dengan kepentingan umum dan / atau Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan oleh Pemerintah.
c. Keputusan pembatalan Peraturan Daerah tersebut diatas ditetapkan dengan Peraturan Presiden paling lama 60 hari sejak diterimanya Peraturan Daerah tersebut.
d. Paling lama 7 hari setelah keputusan pembatalan sebagaimana tersebut diatas, Kepala Daerah harus memberhentikan pelaksanaan Peraturan Daerah dan selanjutnya DPRD bersama Kepala Daerah mencabut Peraturan Daerah dimaksud.
e. Apabila Provinsi atau Kabupaten/Kota tidak dapat menerima keputusan pembatalan Peraturan Daerah tersebut, dengan alasan yang dapat dibenarkan oleh Peraturan Perundang-undangan, Kepala Daerah dapat mengajukan keberatan kepada Mahakamah Agung.
f. Apabila keberatan tersebut diatas dikabulkan sebagian atau seluruhnya, putusan Mahkamah Agung tersebut menyatakan Peraturan Presiden menjadi batal dan tidak mempunyai kekuatan hukum.
g. Apabila Pemerintah tidak mengeluarkan Peraturan Presiden untuk membatalkan Peraturan Daerah tersebut diatas Peraturan Daerah dimaksud dinyatakan berlaku.
2. Peraturan Daerah yang bersangkutan dinyatakan tidak sah oleh Mahkamah Agung.
Kewenangan Mahkamah Agung untuk menguji Peraturan Perundang-undangan dibawah Undang-undang terhadap Undang-undang secara garis besar sebagai berikut :
a. Mahkamah Agung mempunyai wewenang menguji Peraturan Perundang-undangan dibawah Undang-undang terhadap Undang-undang
b. Mahkamah Agung menyatakan tidak sah Peraturan Perundang-undangan dibawah Undang-undang atas alasan bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau pembentukannya tidak memenuhi ketentuan yang berlaku.
c. Putusan mengenai tidak sahnya Peraturan Perundang-undangan sebagaimana tersebut diatas dapat diambil baik dalam hubungan dengan pemeriksaan pada tingkat kasasi maupun berdasarkan permohonan langsung pada Mahkamah Agung.
c.1. Permohonan pengujian Peraturan Perundang-undangan dibawah undang-undang terhadap Undang-undang diajukan langsung oleh pemohon atau kuasanya kepada Mahkamah Agung, dan dibuat secara tertulis dalam bahasa Indonesia
c.2 Permohonan sekurang-kurangnya harus memuat :
c.2.1 Nama dan alamat pemohon;
c.2.2 Uraian mengenai perihal yang menjadi dasar permohonan, dan wajib menguraikan dengan jelas bahwa:
c.2.2.1. Materi muatan ayat, pasal dan atau bagian Peraturan Perundang-undangan yang dianggap bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi dan/atau
c.2.2.2 pembentukan Peraturan Perundang-undangan tidak memenuhi ketentuan yang berlaku.
c.3 Hal-hal yang diminta untuk putus.
d. Dalam hal Mahkamah Agung berpendapat bahwa pemohon atau permohonannya tidak memenuhi syarat, amar putusan menyatakan permohonan tidak diterima.
e. Dalam hal Mahakamah Agung berpendapat bahwa permohonan beralasan, amar putusan menyatakan permohonan dikabulkan.
f. Dalam hal permohonan dikabulkan sebagaimana tersebut diatas, amar putusan menyatakan dengan tegas materi muatan ayat, pasal dan atau/ bagian dari Peraturan Perundang-undangan yang bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
g. Dalam hal Peraturan Perundang-undangan tidak bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi dan / atau tidak bertentangan dalam pembentukannya, amar putusan menyatakan permohonan ditolak.
h. Peraturan Perundang-undangan yang dinyatakan tidak sah, tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.
i. Putusan mengenai tidak sahnya Peraturan Perundang-undangan wajib dimuat dalam Berita Negara R.I dalam jangka waktu paling lambat 30 hari sejak putusan diucapkan.
Ketentuan lebih lanjut mengenai pengujian Peraturan Perundang-undangan dibawah undang-undang diatur dengan Peraturan Mahkamah Agung R.I Nomor 1 Tahun 2004 tentang Hak Uji Materil. Dalam Peraturan Mahkamah Agung tersebut antara lain ditentukan :
a. Permohonan keberatan diajukan dalam tenggang waktu 180 hari sejak ditetapkan Peraturan Perundang-undangan yang bersangkutan.
b. Permohonan keberatan diajukan kepada Mahkamah Agung dengan cara:
b. 1 Langsung ke Mahkamah Agung; atau
b. 2 melalui Pengadilan Negeri yang membawahi wilayah hukum tempat kedudukan pemohon.
c. Pemberitahuan isi putusan Mahkamah Agung terhadap permohonan keberatan disampaikan dengan meyerahkan atau mengirimkan salinan putusan Mahkamah Agung dengan surat tercatat kepada para pihak dan dalam hal diajukan melalui Pengadilan Negeri setempat, penyerahan atau pengiriman salinan putusan Mahkamah Agung disampaikan juga kepada Pengadilan Negeri yang mengirim.
d. Panitera Mahkamah Agung mencantumkan petikan putusan dalam Berita Negara dan dipublikasikan atas biaya negara.
e. Dalam hal 90 hari setelah keputusan Mahkamah Agung tersebut dikirim kepada Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang mengeluarkan Peraturan Perundang-undangan tersebut, ternyata pejabat yang bersangkutan tidak melaksanakan kewajibannya, demi hukum Peraturan Perundang-undangan yang bersangkutan tidak mempunyai kekuatan hukum.
V. PENUTUP
Dari uraian diatas dapat dikemukakan kesimpulan sebagai berikut:
1. Peraturan Perundang-undangan mempunyai peranan penting dalam negara hukum yang menganut tradisi Civil Law seperti Negara R.I.
2. Peraturan Daerah merupakan salah satu jenis Peraturan Perundang-undangan yang menempati jenjang paling rendah dalam hierarki Peraturan Perundang-undangan.
3. Peraturan Daerah dibentuk berdasarkan asas pembentukan dan asas materi muatan Peraturan Daerah agar dihasilkan Peraturan Daerah yang aspirasif dan berfungsi secara efektif.
4. Peraturan Daerah tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
5. Implikasi hukum terhadap Peraturan Daerah yang bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi adalah :
a. Peraturan Daerah yang bersangkutan dapat dibatalkan oleh Pemerintah.
b. Peraturan Daerah yang bersangkutan dinyatakan tidak sah oleh Mahkamah Agung melalui proses pengujian Peraturan Perundang-undangan dibawah undang-Undang terhadap undang-undang.
6. Peraturan Daerah yang dinyatakan tidak sah oleh Mahkamah Agung tidak mempunyai kekuatan hukum.
Jakarta, 3 Desember 2007
A.A. Oka Mahendra, SH
DAFTAR KEPUSTAKAAN
1. Undang-undang Dasar Negara R.I Tahun 1945
2. Undang-undang Nomor 3 Tahun 1992 Tentang Jaminan Sosial Tenaga Kerja
3. Undang-undang Nomor 13 Tahun 2003 Tentang Ketenagakerjaan
4. Undang-undang Nomor 5 Tahun 2004 Tentang Perubahan Undang-undang Nomor 14 Tahun 1985 Tentang Mahkamah Agung
5. Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
6. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah
7. Undang-undang Nomor 40 Tahun 2004 Tentang Sistem Jaminan sosial Nasional
8. Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2004 tentang Hak Uji Materil
9. Peraturan Daerah Provinsi DKI Nomor 6 Tahun 2004 Tentang Ketenagakerjaan
10. Peraturan Gubernur Provinsi Dki Nomor 82 Tahun 2006 tentang Petunjuk Pelaksanaan Program Jamianan Kecelakaan diri dan Kematian Dalam Hubungan Kerja Untuk di Luar Jam Kerja
11. Maria Farida Indriati Soeprapto, SH, MH, Ilmu Perundang-undangan, Jakarta 1998
12. Purwadi Purbacaraka, DR. Soerjono Soekamto, SH, MA, Perihal Kaedah Hukum, Bandung 1978
